《土地管理法》修订为文旅康养地产创造新机遇

中房智库特约研究员 赵琳祎 中房智库研究员 柴铎 /文2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《土地管理法》的决定，此次修订内容主要集中在农村土地制度改革，在破除集体经营性建设用地入市、打造城乡统一建设用地市场方面做出突破。新《土地管理法》删除了原《土地管理法》第43条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，明确农村集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，且“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”。本次修订正式开启城乡统一建设用地市场建设序幕，在破除“存量发展”时期土地资源瓶颈的同时，也改变了城乡土地要素流动和土地利用分配格局。修订后的《土地管理法》从制度上释放了房地产发展的新活力，为文旅康养地产项目盘活存量土地扫平一大重要的制度壁垒。市场契机：文旅康养融合的市场黄金期伴随着人口老龄化的到来和居民消费升级，我国人民对大健康的消费需求不断攀升，文旅、度假、健康、养老产业市场不断扩大，相应带动特色地产市场迅速成长。2018年末，我国60周岁及以上人口达到24,949万人，占总人口的17.9%，已接近中度老龄化社会的标准20%，相比2017年增长859万人，涨幅0.6%。其中，65周岁及以上人口16,658万人，占总人口的11.9%，相比2017年增长827万，涨幅0.5%。据估计，我国将在2030年进入重度老龄化社会，2050年达到深度老龄化。老龄化时代的快速来临催生了大量养老服务需求；一方面，年轻劳动力趋于短缺导致社会老年人照顾的能力缺口不断拉大；另一方面，现有公共养老设施短缺，其数量和质量均严重滞后于经济社会发展需求，商业化养老设施成为弥补短板的必然选择。与此同时，随着我国大城市生态环境问题凸显以及上班族生活节奏加快、生活压力加大，社会主要劳动力群体、同时也是消费主力阶层“亚健康”状况普遍，加之闲暇时间有限，对高质量生态康养、医疗康复、健康运动、农业观光和乡村体验的消费需求，特别是城市周边区域的相应服务需求呈爆发式增长态势。中房智库根据市场调查估算，目前我国GDP万亿级的10个城市（包括北京、上海、深圳、广州、重庆、成都、天津、武汉、苏州、杭州）总人口突破1.7亿，第三产业平均比重超60%，对文旅康养服务的需求人次不低于2亿人次/年。2020年规划的20大城市圈总人口达7亿，有接近4亿中等收入群体。按照2018年全国社会消费总额增速9%估算，考虑消费结构升级趋势，2025年中国文旅、康养服务消费市场规模将达到10 万亿~15万亿元。巨大市场空间的开启与房地产行业转型期相结合，为文旅康养地产市场打开了快速增长通道。立意鲜明、特色定位准确的，符合都市人群消费期待的，定制化、高端型文旅康养融合业态正成为时下趋势尖端。据中房智库不完全统计，截至2019年6月，全国上市房地产企业正在开发的文旅康养概念地产项目超过1200个。政策契机：全面深入实施健康中国战略十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为应对老龄化挑战、满足我国人民不断升级的健康休闲和医养服务需求，近年中央和地方出台了一系列政策，推动产业发展、引导社会投资进入。特别是在医养产业方面，按照“健康中国”战略的指引，做出了 递进式政策安排。一系列政策体现出我国积极应对人口老龄化，发展健康产业，推进医养结合，鼓励民间投资进入养老、医疗等领域，从用地、养老设施建设、医养结合、金融支持等多个方面提供配套扶持政策，为康养文旅产业的发展提供了日益完善的内外部环境。市场需求和政策支持的双重利好下，大健康、养生旅游等众多文旅康养产业相关概念备受市场和资本关注。中房智库认为，新时代文旅康养地产属于“现代房地产业+”概念范畴，是建立在传统健康产业、休闲产业、文化产业、旅游产业深度融合、关联配置和产业链条重塑基础上的，以现代文化旅游设计理念容纳多种物业形态，通过地产开发项目的景观重塑、空间格局梳理和资源要素整合作用打造载体；进而以中国传统的养生观和现代医学的融合为理念，以“休闲、度假、健康、养老、养生”为核心功能，实现为包括老年人、工作压力人群等特定群体提供综合化、定制型、针对性身心康养服务的高阶房地产产业形态。发展业态：五类典型项目模式当前，国家发展的内外部环境和房地产的政策方向发生深刻变化，中国房地产行业正经历发展模式的转换期、行业规模和发展路径的分化期、不确定因素增多的风险期和新增长风口的机遇期。“四期叠加”下，转型突围成为房地产企业必然选择；在一些对市场高度敏感的行业龙头带动下，许多房企出现“去地产化”趋势。除完全转型大数据、人工智能等高科技领域外，多数房企将目标投向现代服务业，而文旅康养地产新业态就是主要关注点之一。目前，万达、恒大、融创、保利等大型房地产开发商都在具有稀缺性资源的地区布局，打造以生态资源、文化旅游、健康养老等为卖点的康养地产项目，探索具有自身特色和品牌效应的“康养+文旅+地产”模式。同时，也与生态保护、精准扶贫等概念相结合，提升企业社会形象。目前，国内房地产企业开发运营的康养地产项目模式可分为5类其中，康疗型养生养老项目最为典型。以中房智库调研过的成都温江国际医学城项目为例，该医学城总面积65平方公里，包含医疗服务区、康复养生区、商务配套园区三个区域，不仅为市民、老年人、社会群体等提供现代、周到的健康休闲服务，还可为西部中高收入阶层和长期居住的外籍人士提供高水平的医疗服务，融合寻医养生、生态观光、休闲旅游、国际交流等功能于一体。农家休闲养老以联众集团的城仙居项目为例，联众集团在全国环境优美的乡村布局，在乡村景区周边利用农村闲置资源建设度假物业，将乡村旅游和乡村公寓融合，为城市家庭提供专业的乡村度假服务，满足城市人回归田园的精神渴望。发展载体：文旅康养+农村建设用地的必由之路文旅康养地产除了需要整合医疗养老资源、挖掘培育特色文化外，取得项目的土地使用权也是其业态发展中的一大核心关键。大中城市因受到国家规划的调控土地供给不足，因此，利用农村土地资源，尤其是存量土地资源，发展文旅、度假、康养等乡村综合体，已成为文旅康养地产发展的破题之举。一方面，乡村地处城市边界，是城市最大的自然生态空间。对于城市消费群体而言，乡村具有良好的自然生态环境、较为丰富的文化旅游资源和便捷的交通区位条件，天然具备发展田园旅游、康乐休养等业态的优势。另一方面，我国空间规划目前由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，将划定生态红线、永久基本农田、城市边界三条底线，严控新增建设用地规模。城市边界扩张受限，乡村作为城市最大的后 备土地资源来源，是承接都市有效需求的主要潜在用地。发展特色小镇、田园综合体等文旅康养项目需要大量的土地资源，而增量建设用地受限，因此利用闲置宅基地、低效建设用地等农村闲散土地资源发展康养、民俗、乡村旅游等即成为存量发展下的必由之路。四大影响：打开市场，创造机遇《土地管理法》的修订对文旅康养地产发展的影响主要体现在以下四个方面。一是简化文旅康养地产项目土地获取的环节，降低土地获取成本。从土地获取的角度看，根据现行《土地管理法》的规定，利用农村集体经营性建设用地开发建设康养项目，必须将土地征收为国有建设用地再进行土地获取和开发建设。而按照新《土地管理法》的规定，农村集体经营性建设用地可以直接入市，土地流通环节进一步减少，有利于文旅康养项目的开发商以比之前更低的时间成本取得土地资源。另外，文旅康养项目落地可以解决当地就业、完善当地基础建设，开发商可以协商以较低的土地成本获得项目用地。二是增强企业投资文旅康养地产信心，产业规模将进一步扩大。目前，县城、乡村、小镇等农村地区是房地产开发商发展文旅康养项目的优先选址地，土地获取制度的壁垒消除后，为文旅康养地产取得建设用地的使用权提供了法律依据，增强了房地产开发商等投资主体对农村土地市场的信心，刺激了开发商投资布局文旅康养产业的意愿。尤其是在乡村振兴战略背景下，度假型民宿、休闲农业、田园养生等兼容生产生活生态、融通工农城乡的新业态将获得更多的机会。三是增加土地获取的渠道，保障文旅康养产业用地。农民集体所有的土地具备成本较低、自然和生态环境较好的优点，非常适宜做康养、旅居项目。本次《土地管理法》修订增加了农村建设用地的供给，符合文旅康养地产的用地需求。不少开发商已经开始探索利用农村集体经营性建设用地进行康养地产开发。例如，京汉实业通过竞拍方式摘得成都郫都区集体经营性建设用地，分别以1773.3万元、1490.2万元摘得两地块，拟按照享老村进行规划建设，发展健康养老产业。又如广西北流市本草小镇项目，该项目位于北流市会仙河公园以西，是一个集旅游、养生、商住等于一体的综合项目，南药科普园是本草小镇的配套项目之一，项目区内的甘村、九代村等通过农村集体经营性建设用地入市，保障了部分本草小镇项目的用地。四是为企业进入农村市场打开了口子，有助于乡村文旅康养产业升级和新业态进驻。农村集体建设用地虽然严禁进行商品房开发（关系到存量小产权房处置、农用地保护等问题），但入市后可以作为商业经营、服务业用地，有利于提升城乡土地资源综合利用效益、提高农民财产性收入，也能够助推乡村产业升级和新业态进驻，促进康养等相关业态成长。以成都市郫都区为例，作为全国33个农村土地制度改革试点之一，该区已完成农村集体经营性建设用地入市350余亩，带动发展养生养老中心、创意农业基地、农耕体验园160多家，相关村集体及个人获得了超过1.7亿元的土地收入。宅基地制度的改革探索亦可与文旅地产项目的开发相配合，允许进城落户农民宅基地自愿有偿退出，可释放一定量的建设用地作为乡村旅游康养项目的载体，既有利于增加农民的财产性收入，也有利于文旅康养地产项目的开发，田园综合体“农业+文创+新农村”的综合发展模式将会有大突破。未来，随着我国新《土地管理法》的落地实施以及深入发展，在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田前提下，农村存量建设用地活 力将会被充分激发，支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，未来的康养地产将向着更加成熟、多元的方向迈进。

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