大虹桥①虹桥商务区的前世今生与发展挑战

2010年虹桥枢纽正式启用，至今已十年有余。如今的虹桥枢纽，已成为中国最大的现代化综合交通枢纽。2021年2月18日，国家发改委批复了《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》。根据方案，虹桥国际开放枢纽将从上海市域拓展延伸至江浙两省，形成“一核两带”发展格局，至此，经过十余年的发展，大虹桥已上升为国家战略。

枢纽地区本身就具有链接区域的属性，因此在区域产业协作进一步加强、要素流动进一步加密的背景下，其发展应当契合区域一体化规律和内在需求。在区域一体化新时期，虹桥作为国内首个也是最具代表性的枢纽地区，在功能和空间上发生了深刻转变，同时也面临一系列问题与挑战。

为此，长三角议事厅专栏推出“大虹桥”系列，梳理虹桥枢纽建设的来龙去脉、机遇与挑战、发展建议，以及对国内枢纽建设的启示。

以下为第一篇，本文将回顾虹桥商务区（本文所提的虹桥商务区为未调整前的86平方公里范围）发展的三个阶段，以及现阶段发展面临的挑战。

虹桥枢纽商务区发展的三个阶段

第一阶段：建设以单一交通功能为主的交通枢纽

2003年京沪高铁已列入了国家第一条高铁工程计划，2004年国家铁道部就上海高铁站选址与上海市政府进行了商议。上海总规（2001年版）原来确定的三个主客站，构成上海铁路客运综合枢纽的大格局，但由于浦东铁路和浦东客站布局发生了变化，而上海站和上海南站又不足以承担大枢纽的职能，必须重新选择合适的高铁站址。铁道部最先提出，要在当时的七宝站周边建设高铁站。但上海市经过慎重研究后，认为在七宝站附近建设高铁站不合适，主要是上海城市空间格局以及城市内外交通骨架不适应，同时七宝用地条件也无法满足枢纽要求以及各种配套设施需求，更无法承担枢纽带动城市发展的责任。

2006年，上海市确定在虹桥机场西侧建设虹桥综合交通枢纽，将虹桥新航站楼、京沪高速轨道交通、长三角高速城际线以及城市公交系统有机结合起来。2010年虹桥枢纽正式建设投入使用。在枢纽建成初期，周边城市功能发展较为滞缓，这一阶段虹桥更加关注如何解决与中心城的快速链接问题，轨道交通2号线、10号线，崧泽高架、沪渝高速等交通配套设施是这一阶段的建设重点。

第二阶段：城市功能逐步导入，形成引领上海西部发展的增长极

在2008年，上海市委、市政府就作出建设虹桥商务区的战略决策，但城市功能的培育与建设却是在2013年以后，随着核心区的启动建设，虹桥地区开始导入城市功能，逐步形成国际500强企业和长三角企业总部集聚的商务功能，同时配套的住宅、公共服务设施相继投入使用，也带来了就业和常住人口的迅速导入。在这一时期，由于城市功能尚在培育，交通功能也未完善，两者的矛盾尚未真正显现。值得注意的是这一时期，国家商务部提出在虹桥建设一处国家会展中心，该选址曾引发较大争议，因为交通承载支撑能力的问题，此时区域功能和城市及交通功能的矛盾初现端倪。但长远来看，随着2018年进博会的召开，我们会看到会展中心对虹桥枢纽地区发展的影响更多是利大于弊。

第三阶段：长三角一体化步入新时期，区域功能导入，打造虹桥国际开放枢纽

长三角一体化上升为国家战略，标志着区域一体化进入了新时期，而与此同时2018年进博会的召开对虹桥商务区枢纽地区发展是一个标志性节点。打造虹桥国际开放枢纽，进一步增强服务长三角、联通国际的枢纽功能，成为实施长三角一体化发展国家战略的重要举措。虹桥地区的区域功能发展迅速，在国际和区域性企业总部进一步集聚的同时，衍生了长三角国际贸易展示中心、长三角电商中心等一系列区域功能平台，与此同时虹桥也建设了以新虹桥国际医学中心为代表的服务区域的公共服务设施。区域的商务功能、功能平台、公共设施的集聚，极大提升了虹桥枢纽商务区地区的区域辐射功能。不过，区域功能的迅速集聚，与已较为成熟的交通、城市功能交织，使得虹桥枢纽商务区地区发展矛盾日益凸显。

虹桥枢纽商务区发展的阶段挑战

首先是高铁功能日趋完善带来的交通运输的挑战。随着区域一体化进程加速，虹桥面向近距短途的商务通勤人群需求增长迅速。2018年，虹桥火车站的长三角以城际为主的铁路客流量已经达到现状16万人次/日，占到总量36万人次/日的45%，预测未来将提高到30万人次/日，而虹桥火车站的设计接发能力为43万人次/日，规划必须充分考虑如何解决这部分新增量。同时，虹桥服务城市内部交通的需求也增长迅速，枢纽潜藏城市与交通功能的矛盾。虹桥枢纽商务区枢纽设计的城市交通量为110万人次/日，但2018年枢纽交通量已经达到113万人次/日，超过设计容量（图1），核心原因在于虹桥枢纽地商务区整体的交通设施供给不足，日常就业生活交通、会展集散交通等本地交通过度依赖虹桥枢纽商务区枢纽，导致枢纽商务区枢纽的城市集散交通量超过设计规模（图2）。

图1:虹桥商务区枢纽日均交通量增长情况

图2:2017年虹桥枢纽商务区枢纽某天周边瞬时人流累计变化情况（基于联通手机信令数据）

其次是发挥辐射服务长三角诉求下带来的功能体系挑战。虹桥枢纽商务区周边地区近5年来已出让土地建设商务办公建筑总量超过700万平方米，接近规划商务总量的60%，城市功能发展以商务办公为主。土地出让过快带来对重大区域功能性项目落地的空间支撑准备不足，且未来功能调整也较为困难。尤其会展中心周边，随着进博会入驻，衍生了一批相关产业，同时在服务配套上也提出新的要求，但周边发展空间缺乏的问题较严重，城市功能与区域功能在发展空间诉求上的冲突成为现实。缺少集聚空间的支撑，虹桥周边的区域功能发展受到限制，对真正发挥辐射服务长三角的作用十分不利。

另一方面，虹桥出现了一种特殊的“飞地经济”现象，距不完全统计，长三角约有十余个城市在虹桥购买了楼宇物业，但其承担的功能能级较低，多为城市自身的招商平台，占用了虹桥有限的空间资源，未能充分体现虹桥的区域功能辐射性。

再次是因为来自区域的多元人群集聚带来的城市空间品质挑战。近年来虹桥的城市功能培育主要集中在以商务商业为主的产业功能上，而住房、公共设施、公共空间等城市配套功能的供给严重不足。目前虹桥枢纽商务区地区已经集聚45万的常住人口，但就业人群中仅15%在本地居住，职住分离问题较为突出（图3）。公共服务方面，呈现以核心区为主的单一公共活动中心，缺少为本地服务的地区中心和社区中心。文化、教育、体育等公共服务设施以区级设施为主，缺乏高等级设施。绿地公园体系不健全，人均公园绿地仅7平方米/人。虹桥的城市服务功能，不仅要满足常住人口需求，同时还要响应未来约70-75万的就业人群、日均8-10万的会展人群及大量来自区域的枢纽通勤人群需求，因此在规划和建设上必须提出更高的标准要求。

图3:2017年虹桥枢纽地区商务区工作人群居住地与通勤距离（基于联通手机信令数据）

最后，作为跨越长宁、闵行、青浦和嘉定四个行政区的空铁联运枢纽，虹桥还面临因跨行政边界导致道路交通、开放空间割裂，建设标准不一的问题和因机场净空要求对总开发容量和项目准入的限制。

[作者熊健系上海市城市规划设计研究院副院长；孙娟系中国城市规划设计研究院上海分院院长；葛春晖系中国城市规划设计研究院上海分院一所所长；罗瀛系中国城市规划设计研究院上海分院三所主任工程师。原文发表于《城市规划学刊》（2020年第4期），标题为：区域一体化发展背景下枢纽地区规划的实践探索——以上海虹桥枢纽地区为例，有删节，经作者审定。]

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。

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